Jahrelang konnten die großen Plattformanbieter wie Google, Facebook und Amazon weitgehend ungestört wachsen und Macht anhäufen. Jetzt sollen Klagen und neue Gesetze ihren Einfluss brechen - in den USA denken Behörden und Politiker sogar über Zerschlagungen nach. So wollen sie verhindern, dass eine Handvoll Firmen die Kontrolle über den Wettbewerb im Internet dauerhaft an sich reißt. Heike Schweitzer, Kartellrechtsexpertin und Professorin an der HU Berlin, erklärt, wie große Plattformen eine Gefahr für den Wettbewerb werden konnten und was sich dagegen tun lässt.
SZ: Frau Schweitzer, warum hat es so lange gedauert, bis die Kartellwächter gegen die Plattformen vorgingen?
Heike Schweitzer: Der Eindruck täuscht. Die Wettbewerbsbehörden vieler Jurisdiktionen sind schon lange an den Plattformen dran. Das Verfahren der EU-Kommission gegen Google Shopping wurde zum Beispiel schon 2010 eingeleitet, bevor es 2017 zu einer Entscheidung kam. Tatsächlich hat sich in den letzten Jahren aber die Diskussion über die großen Plattformen zugespitzt. Mittlerweile herrscht Einigkeit, dass sie über eine besondere Art von Macht verfügen, dass sich diese Macht auf besondere Weise verfestigt hat und zugleich auf Expansion angelegt ist. Dagegen müssen wir vorgehen, wenn wir den Wettbewerb schützen und Innovation ermöglichen wollen.
Was heißt das konkret?
Wenn Google zum Beispiel eigene Angebote wie Google Shopping in den Suchergebnissen weiter oben anzeigt, werden dadurch andere Wettbewerber verdrängt - und damit auch deren Innovation verhindert. Aber aufseiten der Kartellbehörden kam die Einsicht hinzu, dass sie allein mit wettbewerbsrechtlichen Verfahren nicht schnell genug auf missbräuchliches Verhalten reagieren können. Als die EU nach sieben Jahren feststellte, dass Google durch die Begünstigung von Google Shopping gegen das Wettbewerbsrecht verstoßen hatte, war der Schaden am Wettbewerb bereits angerichtet.
Im Dezember hatte die EU ihren Entwurf des Digital Markets Act (DMA) vorgestellt. Im Januar trat in Deutschland die zehnte Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) in Kraft. Wie sollen diese Gesetze die Arbeit der Kartellbehörden erleichtern?
Mit Paragraf 19a GWB kann das Bundeskartellamt künftig per Verfügung für eine Plattform eine "überragende, marktübergreifende" Stellung feststellen und ihr Verhaltensauflagen machen. Der Digital Markets Act der EU hat einen ähnlichen Ansatz: Die Kommission stellt für Plattformen einer bestimmten Größe den sogenannten Gatekeeper-Status fest, für den dann automatisch ein langer Katalog an Verhaltensvorgaben gilt. Das Ziel ist also nicht die Verfolgung vergangener Verstöße. Es geht um Verhaltensauflagen für die Zukunft.
Warum ist das ein Vorteil?
Bis jetzt müssen die Behörden in wettbewerbsrechtlichen Verfahren im Einzelfall nachweisen, dass eine marktbeherrschende Stellung besteht und Missbrauch stattgefunden hat. Beides kann außerordentlich aufwendig sein. So verlangt die EU-Kommission nicht nur, dass ein Schaden für den Wettbewerbsprozess nachgewiesen wird, sondern auch ein wahrscheinlicher Schaden für die Verbraucher. Mit Paragraf 19a GWB und den Verhaltenspflichten des DMA erspart man sich diesen Nachweis im Einzelfall. Damit gelten bestimmte Verhaltensweisen von Gatekeeper-Plattformen per se als wettbewerbsschädlich, zum Beispiel wenn sie aus ihrer Doppelrolle als Anbieter eines Marktplatzes und Anbieter auf diesem Marktplatz einen Wettbewerbsvorteil ziehen.
Heike Schweitzer ist Professorin für Bürgerliches Recht, deutsches und europäisches Wirtschafts- und Wettbewerbsrecht und Ökonomik an der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität in Berlin. Sie beriet auch EU-Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager.
(Foto: oh)Welche Wirkung wird das auf den Online-Markt haben?
Die großen Plattformen werden ihre Geschäftsmodelle überdenken müssen. Denn DMA und GWB beseitigen zwar nicht die Wettbewerbsvorteile, die aus der Größe der Plattformen, ihren Netzwerkeffekten und dem Zugriff der Daten folgen. Auch in Zukunft werden sich viele Nutzer für Facebook entscheiden, weil so viele andere Nutzer schon dort sind. Aber mit beiden Regelwerken wird es den Plattformen viel schwerer fallen, ihre Wettbewerbsvorteile auf angrenzende Märkte zu übertragen. Wenn ein neuer Messenger in den Markt kommt, wird Facebook nicht von vornherein als Gewinner des Wettbewerbs zwischen dem neuen und seinen eigenen Messengern wie Whatsapp feststehen. Weil beide Gesetze die Größenvorteile der Gatekeeper relativieren, werden sie mit deutlich mehr Angriffen vom Rande her rechnen müssen. Für Verbraucher bedeutet das mehr Innovation und mehr Wahlfreiheit.
Was macht Online-Plattformen aus kartellrechtlicher Sicht überhaupt zu einem Problem?
Plattformmärkte gab es auch schon zuvor. Zum Beispiel sind Einkaufszentren Plattformen, die zwischen Händlern und Käufern vermitteln. Aber im Internet haben Plattformen eine ganz neue Bedeutung erlangt. Das mussten die Wettbewerbsökonomen und Juristen erst einmal verstehen. Online-Plattformen profitieren von besonders starken Netzwerkeffekten und extremen Größenvorteilen. So können sie zu Gatekeepern werden, von denen andere Unternehmen immer abhängiger werden. Ein Unternehmen, das nicht auf Google gefunden wird, existiert online nicht. Viele Unternehmen finden nur über Amazon ihre Kundschaft. Das verschafft den Plattformen eine so große Marktmacht, dass sie durch ihre Regeln und ihr Verhalten ganze Märkte steuern können.
Die Dominanz einiger Plattformen verringert auch die Innovationskraft eines Marktes, das lässt sich im Silicon Valley beobachten. Zugleich können die großen Kommunikationsplattformen wie Google und Facebook auch politische Macht ausüben. Beides wird in den USA gerade sehr ernst diskutiert. Die beiden Regelwerke - DMA in Europa und GWB in Deutschland - sollen um die Plattformen herum wieder Freiraum schaffen, in dem Innovation stattfinden kann.
Die amerikanische Wettbewerbs- und Verbraucherschutzbehörde FTC fordert in einer Klage die Zerschlagung Facebooks. EU-Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager lehnt solche Maßnahmen ab: "Das wird nicht passieren." Was halten Sie von einer Zerschlagung?
In Europa wollen wir es erst einmal mit klaren Verhaltensregeln als milderem Mittel versuchen. Das hat natürlich auch einen politischen Aspekt: Wenn die Amerikaner ihr eigenes Unternehmen entflechten, ist das etwas anderes, als wenn die Europäer das versuchen. Aber für mich ist auch nicht klar, ob eine Entflechtung überhaupt helfen würde. Zum Beispiel könnte Facebook nach der Abspaltung von Whatsapp einen neuen Messenger auf den Markt bringen und wäre sofort der Gewinner. Andererseits könnte eine Zerschlagung auch zum Verlust der sogenannten Verbundvorteile führen, die sich aus dem Zusammenspiel verschiedener Dienstleistungen einer Plattform ergeben. Für Verbraucher können diese gebündelten Angebote auch attraktiv sein. Das spricht für eine vorsichtigere Herangehensweise. Neue und klare Verhaltensregeln brauchen wir aber in jedem Fall.
Grundsätzlich gilt: Das Wettbewerbsrecht soll die großen Plattformen nicht zerstören. Sie erbringen Dienstleistungen, die für uns alle sehr nützlich sind, ohne dass wir dafür Geld bezahlen müssten. Wir müssen aber dafür sorgen, dass die Machtpositionen der Plattformen weiterhin angefochten werden können. Das Wettbewerbsrecht hält den Innovationsdruck und die Wahlmöglichkeiten aufrecht, von denen wir alle profitieren.
